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波蘭采用PPP模式降低城市垃圾管理成本
發(fā)布時(shí)間:2014-6-28

    隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,大量人口涌入城市,造成城市環(huán)境問(wèn)題日益突出,快速增長(zhǎng)的城市垃圾給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大壓力,嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。而傳統(tǒng)的“政府包干”環(huán)境治理模式存在資金不足、技術(shù)落后、效率低下等問(wèn)題,單靠政府的力量難以突破“垃圾圍城”的困境,實(shí)施城市垃圾治理的市場(chǎng)化改革已成必然趨勢(shì),政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式是主要方式之一。近年來(lái),在國(guó)家相關(guān)部門(mén)的推動(dòng)下,各地政府相繼開(kāi)展了一批垃圾處理的PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。但是,由于缺乏成熟的技術(shù)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn),至今實(shí)際建成并運(yùn)行的項(xiàng)目仍屈指可數(shù)。

    西方國(guó)家對(duì)于引入社會(huì)資本方參與垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)行了大量的探索實(shí)踐,取得一定成效,有效緩解了政府的資金壓力,提高了垃圾處理的效率,降低了城市垃圾管理的成本。本文以波蘭波茲南市城市垃圾熱處理工廠項(xiàng)目為例,介紹其運(yùn)用PPP模式建設(shè)城市垃圾熱處理工廠的經(jīng)驗(yàn),以期為我國(guó)在垃圾處理領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式提供借鑒。

    項(xiàng)目概況

    波蘭波茲南市政府于2004年決定建設(shè)一個(gè)垃圾熱處理工廠(又稱(chēng)“垃圾能源化設(shè)施”)來(lái)對(duì)其日益增長(zhǎng)的城市垃圾進(jìn)行處理及回收利用,而其自身存在資金不足、缺乏垃圾熱處理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)等局限,因此決定采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)。同時(shí)市政府根據(jù)歐盟標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了垃圾管理系統(tǒng),并著手申請(qǐng)歐盟基金的資助。隨后起草了項(xiàng)目申請(qǐng)文件、可行性研究報(bào)告及環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策等配套材料。2009年8月至10月,市政府舉行了公眾咨詢(xún)活動(dòng),就垃圾熱處理工廠的建設(shè)選址向波茲南市和Czerwonak市的市民公開(kāi)征集意見(jiàn)。2010年市政府確定了工廠選址,同時(shí)申請(qǐng)到了歐盟基金的資助。2011年開(kāi)始以競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話方式篩選社會(huì)資本方,2013年4月選定中標(biāo)者,并于同年8月簽訂了PPP協(xié)議。項(xiàng)目建設(shè)和調(diào)試工作計(jì)劃于2016年11月8日完成。

    該項(xiàng)目的政府方是波茲南市政府。社會(huì)資本方是由SITA公司和Marguerite垃圾處理公司共同組成的特殊目的公司(SPV)——SitaZielonaEnergia公司。SITA公司和Marguerite垃圾處理公司各持50%的股份。SITA公司是蘇伊士環(huán)境公司的一家子公司,在歐洲管理著48家垃圾熱處理工廠,每年處理約7,300萬(wàn)噸城市垃圾,是全球環(huán)保領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者;Marguerite垃圾處理公司隸屬于MargueriteFund投資基金,MargueriteFund是歐洲規(guī)模****的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金之一。

    以競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話方式篩選社會(huì)資本方

    市政府參照 《政府和社會(huì)資本合作法案(PPP法案)》第四條第二款(即政府采購(gòu)法),于2011年4月4日開(kāi)始以競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話方式篩選負(fù)責(zé)垃圾熱處理工廠的設(shè)計(jì)、建造、融資、管理和維護(hù)的社會(huì)資本方。競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話方式能充分利用政府采購(gòu)法規(guī)范復(fù)雜的投資結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)公眾利益****化。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的甄選程序,市政府最終于2013年4月確定將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予SitaZielonaEnergia公司。與該公司簽訂的PPP協(xié)議將項(xiàng)目周期分為兩個(gè)部分:建設(shè)周期,PPP協(xié)議簽訂后的43個(gè)月內(nèi);運(yùn)營(yíng)周期,建設(shè)周期結(jié)束后25年。

    項(xiàng)目融資及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

    該項(xiàng)目由社會(huì)資本方、市政府與歐盟基金共同融資。為了接手該項(xiàng)目,SitaZielonaEnergia公司向BGK財(cái)團(tuán)、波蘭儲(chǔ)蓄銀行以及PEKAOSA銀行組成的聯(lián)合體申請(qǐng)了9億多茲羅提的貸款,償還期為22年。歐盟基金提供《PPP法案》中規(guī)定的建設(shè)成本中的“自我投入”部分以及支付給社會(huì)資本方的部分報(bào)酬,市政府根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的情況確定向歐盟基金申請(qǐng)資助的具體金額。

    市政府在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段進(jìn)行了市場(chǎng)測(cè)試,發(fā)現(xiàn)垃圾處理的需求風(fēng)險(xiǎn)(即需處理的垃圾數(shù)量和垃圾熱值風(fēng)險(xiǎn))不能轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方。因此,該項(xiàng)目的需求風(fēng)險(xiǎn)由市政府承擔(dān),建設(shè)和可用性風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。同時(shí),社會(huì)資本方還要負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)垃圾熱處理工廠的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

    技術(shù)指標(biāo)及報(bào)酬支付原則

    項(xiàng)目規(guī)定了具體的技術(shù)指標(biāo),主要包括運(yùn)用層燃爐和廢熱回收鍋爐來(lái)保證垃圾的能量能夠****程度得到回收利用。另外還配備抽汽冷凝式汽輪機(jī)裝置,向城市供應(yīng)熱水以及向市政電網(wǎng)供應(yīng)電力。工廠的工作容量每年達(dá)到21萬(wàn)噸,生產(chǎn)線額定運(yùn)營(yíng)時(shí)間為每年7,800小時(shí)。工廠還將配備兩條熱處理線,每條線的處理容量為每小時(shí)13.5噸。

    社會(huì)資本方報(bào)酬的支付機(jī)制是根據(jù)估算的垃圾熱處理工廠的運(yùn)營(yíng)成本 (分為固定和可變成本)、貸款的還本付息額、社會(huì)資本方的計(jì)劃利潤(rùn)份額等各項(xiàng)之和,再扣減電能和熱能的銷(xiāo)售收入來(lái)計(jì)算。支付機(jī)制中各個(gè)部分的具體金額依據(jù)社會(huì)資本方向市政府提供的詳細(xì)結(jié)算賬戶數(shù)據(jù)確定,市政府通過(guò)這種方法能夠保證計(jì)算結(jié)果的準(zhǔn)確性。社會(huì)資本方的報(bào)酬由市政府根據(jù)支付機(jī)制在既定的月份進(jìn)行結(jié)算。

    經(jīng)驗(yàn)啟示

    波蘭波茲南市城市垃圾熱處理工廠項(xiàng)目對(duì)于我國(guó)在垃圾處理領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式具有一定的借鑒意義:

    一是謹(jǐn)慎選擇采購(gòu)方式,公平選擇社會(huì)資本方。對(duì)于一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、特許期長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目,選擇經(jīng)驗(yàn)豐富、實(shí)力雄厚的社會(huì)資本方是保證項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵。該項(xiàng)目選擇競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話的采購(gòu)方式,充分利用政府采購(gòu)法規(guī)范復(fù)雜的投資結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)公眾利益的****化。

    二是創(chuàng)新項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu),緩解項(xiàng)目資金壓力。該項(xiàng)目的創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在共同融資的方式上,除了由社會(huì)資本方進(jìn)行融資,市政府還申請(qǐng)了歐盟基金的資助,歐盟基金將幫助市政府減少用于處理城市垃圾的支出,還能間接減少居民為垃圾管理所支付的費(fèi)用。

    三是制定報(bào)酬支付方式,合理激勵(lì)社會(huì)資本方。對(duì)于由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō),在PPP協(xié)議中明確規(guī)定社會(huì)資本方報(bào)酬的計(jì)算方法至關(guān)重要。一個(gè)合理的報(bào)酬支付機(jī)制能夠?qū)ι鐣?huì)資本方起到激勵(lì)和約束的作用。我國(guó)在PPP項(xiàng)目的實(shí)踐中,應(yīng)事先與社會(huì)資本方協(xié)商制定報(bào)酬的具體計(jì)算方法,還可考慮確定報(bào)酬扣減機(jī)制,即當(dāng)社會(huì)資本方提供的服務(wù)未達(dá)合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí),政府可適當(dāng)進(jìn)行報(bào)酬扣減,這樣可激勵(lì)社會(huì)資本方保質(zhì)保量提供服務(wù)。

    四是政府主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與合理分擔(dān)是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵,政府和社會(huì)資本方應(yīng)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)分配來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值的提升。對(duì)于城市垃圾處理項(xiàng)目,是否能夠收集到足夠數(shù)量的垃圾存在較大的不確定性,這構(gòu)成了特殊目的公司的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。該案例中,市政府在市場(chǎng)測(cè)試后主動(dòng)承擔(dān)了該風(fēng)險(xiǎn),這樣既降低了企業(yè)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),又能夠保障項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

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